為保護(hù)著作權(quán)人利益，應(yīng)對(duì)作品廣泛傳播和利用所帶來(lái)的大規(guī)模侵權(quán)問(wèn)題，著作權(quán)集體管理制度在全球各國(guó)逐步確立并快速發(fā)展。我國(guó)著作權(quán)集體管理制度自2001年實(shí)施以來(lái)，在優(yōu)化版權(quán)交易效率、降低作品交易成本、實(shí)現(xiàn)多方主體共贏等方面發(fā)揮了重要作用。隨著社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)著作權(quán)集體管理也暴露出了管理制度不夠健全、管理方式不夠規(guī)范、對(duì)權(quán)利人利益保護(hù)不足等問(wèn)題。為此，2020年修訂的《著作權(quán)法》對(duì)著作權(quán)集體管理制度進(jìn)行了完善，國(guó)家有關(guān)部門(mén)也著手修訂《著作權(quán)集體管理?xiàng)l例》（簡(jiǎn)稱《條例》）。習(xí)近平總書(shū)記在中共中央政治局第二十五次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，“要形成便民利民的知識(shí)產(chǎn)權(quán)公共服務(wù)體系”，為了建設(shè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)強(qiáng)國(guó)，促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，進(jìn)一步完善版權(quán)社會(huì)服務(wù)體系，我國(guó)應(yīng)當(dāng)以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，在深入研究著作權(quán)理論的同時(shí)緊密結(jié)合中國(guó)國(guó)情，積極構(gòu)建具有中國(guó)特色的著作權(quán)集體管理制度。

（一）我國(guó)著作權(quán)集體管理制度的回溯與反思

2001年《著作權(quán)法》修訂，明確著作權(quán)人和相關(guān)權(quán)利人可以授權(quán)著作權(quán)集體管理組織行使著作權(quán)或者與著作權(quán)有關(guān)的權(quán)利，著作權(quán)集體管理制度首次寫(xiě)入我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)法體系。《著作權(quán)集體管理?xiàng)l例》于2005年開(kāi)始實(shí)施，此后根據(jù)2013年《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改部分行政法規(guī)的決定》第二次修訂，是根據(jù)《著作權(quán)法》相關(guān)條款制定的關(guān)于著作權(quán)集體管理的行政法規(guī)，內(nèi)容涉及著作權(quán)集體管理組織的設(shè)立、機(jī)構(gòu)設(shè)置、活動(dòng)準(zhǔn)則、監(jiān)督與法律責(zé)任等內(nèi)容。2020年11月11日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十三次會(huì)議通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)著作權(quán)法〉的決定》，自2021年6月1日起施行。至此，歷經(jīng)近十年的《著作權(quán)法》修訂工作塵埃落定，我國(guó)著作權(quán)法律體系進(jìn)入新的歷史時(shí)期，版權(quán)創(chuàng)造、管理、運(yùn)用與保護(hù)工作面臨全新挑戰(zhàn)與機(jī)遇。修法過(guò)程中，關(guān)于著作權(quán)集體管理制度的條款幾經(jīng)易稿，引起學(xué)界、實(shí)務(wù)界多方爭(zhēng)議與質(zhì)疑，最終以第八條的四個(gè)條款確定下來(lái)：第一款為總括條款，賦予著作權(quán)集體管理組織進(jìn)行訴訟、仲裁、調(diào)解的權(quán)利；第二款為新增的使用費(fèi)協(xié)商、裁決、訴訟等確定方法；第三款新增著作權(quán)集體管理組織的信息公開(kāi)義務(wù)；第四款將著作權(quán)集體管理相關(guān)事項(xiàng)交由國(guó)務(wù)院行政法規(guī)規(guī)定。與此同時(shí)，至今已實(shí)施七年的《條例》在理論構(gòu)建、實(shí)踐適用等方面表現(xiàn)出滯后和缺陷，確有必要根據(jù)最新修訂的《著作權(quán)法》對(duì)其進(jìn)行重構(gòu)，健全符合時(shí)代特征、具有中國(guó)特色的著作權(quán)集體管理制度。

在實(shí)踐層面，1992年成立的中國(guó)音樂(lè)著作權(quán)協(xié)會(huì)（簡(jiǎn)稱音著協(xié)）是我國(guó)首家著作權(quán)集體管理組織，此后，為解決數(shù)字化時(shí)代作品大規(guī)模授權(quán)使用的難題，中國(guó)音像著作權(quán)集體管理協(xié)會(huì)（簡(jiǎn)稱音集協(xié)）、中國(guó)文字著作權(quán)協(xié)會(huì)（簡(jiǎn)稱文著協(xié)）等幾大著作權(quán)集體管理組織相繼誕生。經(jīng)過(guò)近三十年的發(fā)展，我國(guó)五大著作權(quán)集體管理組織已基本覆蓋了文學(xué)、藝術(shù)和科學(xué)領(lǐng)域的主要作品類型，中國(guó)已初步構(gòu)建起具有中國(guó)特色的著作權(quán)社會(huì)服務(wù)體系雛形。據(jù)報(bào)道，2020年文著協(xié)共收取文字作品版權(quán)費(fèi)2244萬(wàn)元，較2019年增長(zhǎng)16%；音著協(xié)各項(xiàng)著作權(quán)收費(fèi)總額達(dá)4.08億元人民幣，歷年給廣大音樂(lè)著作權(quán)人收取的各項(xiàng)著作權(quán)使用費(fèi)總計(jì)已經(jīng)超過(guò)26億元人民幣。此外，根據(jù)最新數(shù)據(jù)，2021年音集協(xié)共獲得會(huì)員登記錄音制品144萬(wàn)多首，相關(guān)版權(quán)使用費(fèi)總收入突破4億元。由此可見(jiàn)，我國(guó)著作權(quán)集體管理組織在版權(quán)交易市場(chǎng)上發(fā)揮著重要作用，具有廣闊的發(fā)展空間。而在著作權(quán)集體管理組織實(shí)踐運(yùn)行中，相關(guān)配套制度的缺陷開(kāi)始顯現(xiàn)：首先，著作權(quán)集體管理組織的會(huì)員大會(huì)召開(kāi)不夠規(guī)范，作品使用的數(shù)據(jù)不太完整，內(nèi)部管理制度不太健全，作品使用費(fèi)收取和分配的賬目不夠詳細(xì)，對(duì)著作權(quán)集體管理組織的監(jiān)督機(jī)制不健全，著作權(quán)集體管理組織服務(wù)會(huì)員的水平和意識(shí)有待進(jìn)一步提高。其次，面對(duì)新技術(shù)背景下海量的作品使用和侵權(quán)問(wèn)題，著作權(quán)集體管理組織的維權(quán)成本很高，維權(quán)難度非常大。再次，一些著作權(quán)人對(duì)于著作權(quán)集體管理制度知之甚少甚至抱有懷疑態(tài)度，不愿意將權(quán)利委托給著作權(quán)集體管理組織管理，一些使用者也不支持著作權(quán)集體管理組織，致使該制度在實(shí)施過(guò)程中遇到不少阻力。因此，對(duì)著作權(quán)集體管理制度運(yùn)行實(shí)踐中的問(wèn)題進(jìn)行檢視，并據(jù)此提出切實(shí)可行的制度改造方案，構(gòu)建具有中國(guó)特色的著作權(quán)集體管理制度，具有舉足輕重的理論價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義。

（二）構(gòu)建中國(guó)特色著作權(quán)集體管理制度的必要性

構(gòu)建中國(guó)特色的著作權(quán)集體管理制度，是我國(guó)全面建設(shè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)強(qiáng)國(guó)、實(shí)現(xiàn)民族文化振興的重要舉措。通過(guò)完善我國(guó)著作權(quán)集體管理制度，能夠有效解決著作權(quán)集體管理組織管理存在缺陷、社會(huì)監(jiān)督不力等問(wèn)題；構(gòu)建便民利民的知識(shí)產(chǎn)權(quán)公共服務(wù)體系；充分保護(hù)著作權(quán)人和相關(guān)權(quán)利人的利益，提高著作權(quán)集體管理制度的公信力；推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在國(guó)際上樹(shù)立中國(guó)保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的良好形象。

1. 建設(shè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)強(qiáng)國(guó)，實(shí)現(xiàn)民族文化振興

加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)是推動(dòng)知識(shí)創(chuàng)新和文化繁榮的重要舉措，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)。黨的十九大報(bào)告提出，創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力，要倡導(dǎo)創(chuàng)新文化，強(qiáng)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造、保護(hù)、運(yùn)用。習(xí)近平總書(shū)記指出，完備的知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律法規(guī)體系、高效的執(zhí)法司法體系，是強(qiáng)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的重要保障。李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)，知識(shí)產(chǎn)權(quán)是發(fā)展的重要資源和競(jìng)爭(zhēng)力的核心要素，保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)就是保護(hù)創(chuàng)新。2021年印發(fā)的《知識(shí)產(chǎn)權(quán)強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要（2021－2035年）》中，中共中央、國(guó)務(wù)院提出建設(shè)支撐國(guó)際一流營(yíng)商環(huán)境的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系，“完善著作權(quán)集體管理制度，加強(qiáng)對(duì)著作權(quán)集體管理組織的支持和監(jiān)管。”這表明健全著作權(quán)集體管理制度是未來(lái)我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)強(qiáng)國(guó)建設(shè)的重要工作之一。同時(shí)，國(guó)家版權(quán)局在最新印發(fā)的《版權(quán)工作“十四五”規(guī)劃》中明確提出“健全中國(guó)特色著作權(quán)集體管理制度”。著作權(quán)集體管理制度有效促進(jìn)著作權(quán)產(chǎn)品的創(chuàng)作、傳播與交易，對(duì)于發(fā)揮著作權(quán)經(jīng)濟(jì)價(jià)值、推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有重要意義。因此，構(gòu)建中國(guó)特色的著作權(quán)集體管理制度、完善我國(guó)著作權(quán)集體管理秩序規(guī)制，是應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化的國(guó)際環(huán)境、建設(shè)社會(huì)主義文化強(qiáng)國(guó)、實(shí)現(xiàn)中華民族文化振興的必然要求。

2. 切實(shí)保障著作權(quán)人利益，構(gòu)建便民公共服務(wù)體系

著作權(quán)集體管理制度能夠有效清除交易障礙、降低交易成本、理順交易市場(chǎng)，為版權(quán)交易成本問(wèn)題提供了市場(chǎng)方法。在我國(guó)，著作權(quán)集體管理組織還扮演著“知識(shí)產(chǎn)權(quán)公共服務(wù)提供者”的重要角色，因此，構(gòu)建中國(guó)特色的著作權(quán)集體管理制度對(duì)于完善我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)公共服務(wù)體系具有重要意義。一方面，目前我國(guó)著作權(quán)集體管理組織與會(huì)員間權(quán)利義務(wù)失衡，治理的有效性、透明性、準(zhǔn)確性以及會(huì)員的參與性有待提高，不利于著作權(quán)及相關(guān)權(quán)利人的利益保護(hù)。另一方面，在著作權(quán)集體管理活動(dòng)中存在使用費(fèi)收轉(zhuǎn)難、許可使用合同限制性規(guī)定的壟斷風(fēng)險(xiǎn)、管理費(fèi)提取比例偏高等問(wèn)題，有損著作權(quán)及相關(guān)權(quán)利人利益，阻礙了我國(guó)便民、高效的知識(shí)產(chǎn)權(quán)公共服務(wù)體系構(gòu)建。

3. 維護(hù)版權(quán)交易市場(chǎng)秩序，提高集體管理組織公信力

第一，著作權(quán)集體管理存在內(nèi)部會(huì)員大會(huì)權(quán)力虛置、缺乏有效的內(nèi)部監(jiān)督等問(wèn)題，體現(xiàn)了構(gòu)建中國(guó)特色著作權(quán)集體管理制度的必要性。《條例》中關(guān)于會(huì)員大會(huì)和理事會(huì)的條款內(nèi)容繁雜、缺乏邏輯；作為核心部門(mén)的會(huì)員大會(huì)權(quán)力虛置，導(dǎo)致著作權(quán)集體管理組織功能受限、基本職能實(shí)施不足；一些著作權(quán)集體管理組織忽略了監(jiān)事會(huì)的制度安排，缺乏來(lái)自組織內(nèi)部、組織成員的監(jiān)督，存在權(quán)力濫用的風(fēng)險(xiǎn)。第二，建立健全數(shù)字化信息管理系統(tǒng)，強(qiáng)化來(lái)自社會(huì)、權(quán)利人及使用者的外部監(jiān)督，為中國(guó)特色的著作權(quán)集體管理制度提出了明確的現(xiàn)實(shí)需求。我國(guó)著作權(quán)集體管理組織監(jiān)督主體呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的對(duì)內(nèi)傾向，來(lái)自社會(huì)方面的監(jiān)督明顯不足。數(shù)字時(shí)代，應(yīng)建立健全運(yùn)行良好的數(shù)字化的信息查詢系統(tǒng)，便于權(quán)利人和使用者對(duì)相關(guān)信息進(jìn)行查詢，促進(jìn)版權(quán)交易。第三，在著作權(quán)集體管理制度的司法實(shí)踐中，存在包括訴訟資格、權(quán)利繼承、合同性質(zhì)、損害賠償?shù)缺姸鄬?shí)體和程序問(wèn)題，構(gòu)建中國(guó)特色的著作權(quán)集體管理制度將為相關(guān)司法實(shí)踐中的難題提供有效解決思路與法律適用路徑。

全民創(chuàng)作時(shí)代的來(lái)臨催生大量作品使用需求，同時(shí)引發(fā)大規(guī)模侵權(quán)危機(jī)以及海量作品授權(quán)難題，著作權(quán)集體管理面臨前所未有的發(fā)展空間與時(shí)代挑戰(zhàn)。與此同時(shí)，由于法律法規(guī)的滯后性，著作權(quán)集體管理組織缺乏完備的行為準(zhǔn)則以及來(lái)自各方主體的監(jiān)督，存在內(nèi)部管理制度不太健全、作品使用費(fèi)收取和分配的賬目不夠透明等問(wèn)題，我國(guó)著作權(quán)集體管理的制度運(yùn)行困境呈現(xiàn)出復(fù)雜性、多元性的特點(diǎn)，具體而言包括信任危機(jī)、使用費(fèi)困境、監(jiān)督不足等三個(gè)方面。

（一）著作權(quán)集體管理組織制度不夠健全引發(fā)信任危機(jī)

學(xué)界的普遍觀點(diǎn)認(rèn)為，著作權(quán)集體管理活動(dòng)是對(duì)民事權(quán)利的管理，從本質(zhì)上講是信托的一種具體形式。因此，來(lái)自權(quán)利人的有效授權(quán)和委托是各大著作權(quán)集體管理組織開(kāi)展經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)的前提和理?yè)?jù)，而實(shí)踐中普遍存在的問(wèn)題是，社會(huì)部分群體對(duì)著作權(quán)集體管理制度缺乏認(rèn)知甚至抱有懷疑態(tài)度，部分權(quán)利人選擇自行管理作品或委托其他商業(yè)性質(zhì)的版權(quán)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行作品授權(quán)，而不愿意將權(quán)利委托給著作權(quán)集體管理組織管理，一些使用者也不支持集體管理組織，致使該制度在實(shí)施過(guò)程中遇到不少阻力。究其緣由，是著作權(quán)集體管理組織內(nèi)部管理制度不夠健全、著作權(quán)集體管理理念宣傳不到位、授權(quán)使用費(fèi)分配效率較低、管理費(fèi)提取比例偏高等因素綜合作用的結(jié)果。

首先，我國(guó)著作權(quán)法體系中，僅《條例》第二條對(duì)“著作權(quán)集體管理”進(jìn)行了定義，通過(guò)列舉的立法模式對(duì)具體的著作權(quán)集體管理行為進(jìn)行了歸納，但并未明確特殊“授權(quán)”關(guān)系的本質(zhì)屬性。其次，著作權(quán)集體管理組織的設(shè)立具有一定程度的法定性，導(dǎo)致著作權(quán)集體管理市場(chǎng)主體單一，存在壟斷風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而對(duì)著作權(quán)人參與集體管理的意愿產(chǎn)生負(fù)面影響。再次，目前我國(guó)立法并未明確禁止非法著作權(quán)集體管理活動(dòng)，導(dǎo)致大量商業(yè)組織或個(gè)人以委托代理為名進(jìn)行非法著作權(quán)集體管理活動(dòng)，謀求不正當(dāng)利益，引發(fā)著作權(quán)集體管理組織的會(huì)員流失?；谏鲜鋈c(diǎn)原因，我國(guó)版權(quán)交易市場(chǎng)混亂，著作權(quán)集體管理組織難以樹(shù)立其官方性、權(quán)威性、專業(yè)性的社會(huì)形象。此外，著作權(quán)集體管理組織作為非營(yíng)利法人，其法人章程具有規(guī)范組織行為、公示組織基本信息的雙重作用，而我國(guó)有關(guān)著作權(quán)集體管理組織章程的法律規(guī)范不夠完備，缺少關(guān)于會(huì)員權(quán)利義務(wù)、監(jiān)事會(huì)的設(shè)置和運(yùn)行、使用費(fèi)及其分配辦法等重要事項(xiàng)的規(guī)定，此三項(xiàng)內(nèi)容的缺失無(wú)疑讓著作權(quán)集體管理組織公信力的構(gòu)建失去了制度基礎(chǔ)。

（二）使用費(fèi)收轉(zhuǎn)困境與管理費(fèi)提取比例偏高

第一，著作權(quán)集體管理組織使用費(fèi)收取難題。一方面，對(duì)于自愿許可使用費(fèi)收取而言，在《著作權(quán)法》第三次修訂之前，我國(guó)未建立權(quán)利人、使用者、相關(guān)行業(yè)代表等共同參與制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制度，當(dāng)時(shí)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與使用者的實(shí)際情況、行業(yè)發(fā)展的實(shí)際需求存在偏差。而最新修訂的《著作權(quán)法》中確定的使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)“協(xié)商—裁決—訴訟”制度，仍有待相關(guān)配套制度的細(xì)化。另一方面，對(duì)于法定許可的使用費(fèi)收取而言，由于著作權(quán)人無(wú)法清楚地知曉作品的實(shí)際使用情況，法定許可使用費(fèi)的收取往往缺乏可操作性，導(dǎo)致權(quán)利人應(yīng)得利益的流失；此外，法定許可使用費(fèi)收取在制度上還存在收取標(biāo)準(zhǔn)落后、收取期限規(guī)定不明、權(quán)利救濟(jì)措施不足等問(wèn)題。

第二，使用費(fèi)轉(zhuǎn)付工作的有序進(jìn)行是組織會(huì)員權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的基本保障，而《條例》僅簡(jiǎn)單規(guī)定“使用情況”一項(xiàng)參考因素作為轉(zhuǎn)付辦法的制定標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致實(shí)踐中存在轉(zhuǎn)付標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、效率偏低、轉(zhuǎn)付工作不夠透明等問(wèn)題。除了制定標(biāo)準(zhǔn)單一外，著作權(quán)集體管理組織使用費(fèi)轉(zhuǎn)付工作效率有待提升的局面是多方原因造成的：其一，信任危機(jī)引發(fā)的著作權(quán)集體管理組織代表性不足，致使使用費(fèi)收取不足，進(jìn)而導(dǎo)致高數(shù)額的分配難以實(shí)現(xiàn)。其二，由于使用者往往對(duì)交納使用費(fèi)存在抵觸情緒，故拒絕提供作品“使用情況”相關(guān)信息，或僅提供粗略、簡(jiǎn)單的內(nèi)容，導(dǎo)致著作權(quán)集體管理使用費(fèi)的收取缺乏全面準(zhǔn)確的使用信息和相關(guān)權(quán)利人信息。其三，《條例》關(guān)于使用費(fèi)轉(zhuǎn)付標(biāo)準(zhǔn)的制定程序忽略了權(quán)利人的參與權(quán)和知情權(quán)。其四，著作權(quán)集體管理組織管理費(fèi)用提取比例偏高，進(jìn)一步擠占了使用費(fèi)的可分配比例。

第三，我國(guó)著作權(quán)集體管理組織提取的管理費(fèi)用偏高，這也引起了權(quán)利人的不滿。根據(jù)國(guó)際作者和作曲者協(xié)會(huì)聯(lián)合會(huì)（CISAC）的統(tǒng)計(jì)，各個(gè)國(guó)家和地區(qū)的著作權(quán)集體管理組織管理費(fèi)提取標(biāo)準(zhǔn)普遍在10%~15%之間：中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)著作權(quán)集體管理組織的會(huì)員大會(huì)設(shè)定每年管理費(fèi)控制在11%左右，2020年實(shí)際發(fā)生的管理費(fèi)約為12%；德國(guó)著作權(quán)集體管理組織2019年實(shí)際收入10.69億歐元，提取管理費(fèi)1.6億歐元，約占15%，韓國(guó)著作權(quán)集體管理組織2020年提取管理費(fèi)2.26億美元，占比7.9%。相較于中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)及上述國(guó)家，我國(guó)管理費(fèi)明顯偏高，2021年音著協(xié)共進(jìn)行4期13次許可使用費(fèi)分配，涉及許可收入金額約人民幣4.69億元，扣除增值稅6%后的分配金額為人民幣4.42億元，該分配金額為歷年最高，協(xié)會(huì)管理費(fèi)比例約為16.6%。音集協(xié)在委托天合文化集團(tuán)收取使用費(fèi)時(shí)，管理費(fèi)的收取比例高達(dá)50%，在與天合文化集團(tuán)解除委托關(guān)系后，音集協(xié)在卡拉OK業(yè)務(wù)提取管理費(fèi)約25%。雖然音著協(xié)和音集協(xié)的管理費(fèi)用在不斷降低，但收取比例仍舊高于中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)及上述國(guó)家的平均比例。之所以產(chǎn)生管理費(fèi)提取比例較高的結(jié)果，主要原因在于我國(guó)的管理費(fèi)提取在制度設(shè)計(jì)上存在不完善之處?，F(xiàn)行五家著作權(quán)集體管理組織均在章程中對(duì)管理費(fèi)的提取比例進(jìn)行了規(guī)定，其中中國(guó)攝影著作權(quán)協(xié)會(huì)、中國(guó)文字著作權(quán)協(xié)會(huì)和中國(guó)電影著作權(quán)協(xié)會(huì)對(duì)管理費(fèi)比例規(guī)定了“不超過(guò)使用費(fèi)的30%”的上限，中國(guó)音像著作權(quán)集體管理協(xié)會(huì)和中國(guó)音樂(lè)著作權(quán)協(xié)會(huì)引用了《條例》中的“一定比例”的措辭。

（三）著作權(quán)集體管理組織的內(nèi)外監(jiān)督不足

由于著作權(quán)集體管理組織先天的壟斷性、監(jiān)督制度不科學(xué)、義務(wù)和責(zé)任不明等原因，我國(guó)著作權(quán)集體管理組織在設(shè)立、管理、責(zé)任承擔(dān)等方面表現(xiàn)出一定程度的壟斷性，因此來(lái)自著作權(quán)集體管理組織外部的監(jiān)督尤為重要，而我國(guó)現(xiàn)階段的相關(guān)制度存在明顯缺陷。首先，根據(jù)《條例》第三十一條的財(cái)務(wù)信息監(jiān)督制度，著作權(quán)集體管理組織的財(cái)務(wù)信息的監(jiān)督主體只能是國(guó)家著作權(quán)管理部門(mén)和民政部門(mén)，使用者、權(quán)利人和社會(huì)公眾對(duì)著作權(quán)集體管理組織的財(cái)務(wù)信息無(wú)從監(jiān)督，有待完善。其次，現(xiàn)階段我國(guó)著作權(quán)集體管理組織的線上信息查詢系統(tǒng)仍有待完善，導(dǎo)致使用費(fèi)的收取與分配以及集體管理組織運(yùn)行等信息不透明，權(quán)利人不愿意將其作品授權(quán)給集體管理組織，使用者也不愿意通過(guò)集體管理組織使用作品，沒(méi)有達(dá)到著作權(quán)集體管理組織成立的預(yù)期目的。再次，《條例》第三十三條、第三十四條分別列舉了會(huì)員權(quán)利人、使用者能夠行使監(jiān)督權(quán)的幾種具體情形，顯然，這種列舉式的條款難以窮盡所有情形，不足以保障權(quán)利人和使用者的監(jiān)督權(quán)。

除了《著作權(quán)法》中規(guī)定的信息公開(kāi)社會(huì)監(jiān)督、主管部門(mén)監(jiān)督等外部監(jiān)督舉措外，內(nèi)部監(jiān)督亦是不可忽視的一部分。從比較法的視角考察他國(guó)著作權(quán)集體管理組織的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，多國(guó)法律均明確要求在組織內(nèi)部設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)：德國(guó)《集體管理組織法》要求“集體管理組織應(yīng)設(shè)立一個(gè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)持續(xù)監(jiān)督法律或法規(guī)授權(quán)代表集體管理組織的人員（監(jiān)督機(jī)構(gòu)）”；法國(guó)規(guī)定在著作權(quán)集體管理組織內(nèi)部設(shè)立“監(jiān)督委員會(huì)”作為合議監(jiān)督機(jī)構(gòu)；英國(guó)《版權(quán)集體管理?xiàng)l例》亦明確要求“集體管理組織必須確保其具有監(jiān)督職能，以持續(xù)監(jiān)控滿足本法規(guī)要求的組織業(yè)務(wù)管理人員的活動(dòng)和職責(zé)履行情況?！眱?nèi)部監(jiān)督有助于及時(shí)、快速地察覺(jué)問(wèn)題，提出預(yù)防、化解方案，進(jìn)一步保證集體管理組織在陽(yáng)光下運(yùn)行，而我國(guó)《條例》在內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置上僅僅規(guī)定會(huì)員大會(huì)和理事會(huì)，忽略了監(jiān)事會(huì)的制度安排，導(dǎo)致著作權(quán)集體管理組織的內(nèi)部監(jiān)督不足。

目前我國(guó)正在修訂《著作權(quán)集體管理?xiàng)l例》，應(yīng)以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，在深入研究著作權(quán)理論的同時(shí)緊密結(jié)合中國(guó)國(guó)情，著力解決著作權(quán)集體管理制度所面臨的信任危機(jī)、使用費(fèi)收轉(zhuǎn)困境、運(yùn)營(yíng)監(jiān)督不足等問(wèn)題，從著作權(quán)集體管理相關(guān)的法律規(guī)范入手進(jìn)行改造，積極構(gòu)建具有中國(guó)特色的著作權(quán)集體管理制度。

（一）將保護(hù)著作權(quán)人的權(quán)益作為核心目標(biāo)

著作權(quán)集體管理組織是為權(quán)利人利益而依法設(shè)立的，是著作權(quán)人及相關(guān)權(quán)利人進(jìn)行集體管理的社會(huì)團(tuán)體。著作權(quán)集體管理組織一定要明確自己的職責(zé)和定位，將保護(hù)著作權(quán)和相關(guān)權(quán)利人的權(quán)益作為組織核心目標(biāo)，全心全意為權(quán)利人服務(wù)，堅(jiān)持非營(yíng)利性原則，堅(jiān)持完善集體管理機(jī)制，大力提升服務(wù)水平。實(shí)現(xiàn)著作權(quán)及相關(guān)權(quán)利人的利益最大化是著作權(quán)集體管理組織的核心目標(biāo)，理應(yīng)在制度中予以確認(rèn)，故應(yīng)規(guī)定將會(huì)員權(quán)利、使用費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)和使用費(fèi)轉(zhuǎn)付辦法等內(nèi)容寫(xiě)入著作權(quán)集體管理組織章程。進(jìn)一步地，著作權(quán)集體管理組織對(duì)著作權(quán)及相關(guān)權(quán)利人利益的保護(hù)，還表現(xiàn)為充分尊重會(huì)員的意思自治，保障會(huì)員的自主選擇權(quán)利，避免對(duì)著作權(quán)和相關(guān)權(quán)利的不合理限制，具體表現(xiàn)為以下三個(gè)層面。

首先，現(xiàn)行《條例》采列舉式立法規(guī)定著作權(quán)集體管理組織管理的對(duì)象，并未涵蓋需要進(jìn)行集體管理的全部權(quán)利類型，也沒(méi)有明確將鄰接權(quán)人的權(quán)利納入管理范圍，不利于權(quán)利的充分利用。隨著著作權(quán)集體管理組織的發(fā)展，版權(quán)交易市場(chǎng)趨向?qū)I(yè)化、精細(xì)化和復(fù)雜化發(fā)展，著作權(quán)人及相關(guān)權(quán)利人的各項(xiàng)權(quán)利往往能夠被單獨(dú)授權(quán)，并在不同產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域產(chǎn)生巨大經(jīng)濟(jì)效益；同時(shí)，本次《著作權(quán)法》修訂后增加了錄音制作者的“二次獲酬權(quán)”，錄音制作者要實(shí)現(xiàn)該權(quán)利也可以通過(guò)著作權(quán)集體管理制度來(lái)實(shí)現(xiàn)。因此，在著作權(quán)集體管理對(duì)象這一問(wèn)題上，理應(yīng)給予權(quán)利人足夠的自由選擇空間，將管理對(duì)象擴(kuò)充至所有“著作權(quán)法規(guī)定的著作權(quán)或者與著作權(quán)有關(guān)的權(quán)利”，以實(shí)現(xiàn)版權(quán)作品經(jīng)濟(jì)價(jià)值的最大化。其次，單純進(jìn)行著作權(quán)代理行為的自然人、法人和其他組織并非進(jìn)行集體管理活動(dòng)，并未破壞著作權(quán)集體管理組織設(shè)立的法定性，允許著作權(quán)代理的存在是對(duì)權(quán)利人意愿的尊重，故應(yīng)在立法中區(qū)分非法著作權(quán)集體管理行為與著作權(quán)授權(quán)代理行為，保障權(quán)利人對(duì)作品的自由許可授權(quán)。再次，根據(jù)《條例》第二十條，著作權(quán)人必須以專有方式將其作品許可給著作權(quán)集體管理組織，盡管這一法律安排便利了著作權(quán)集體管理組織對(duì)作品的管理，但也在一定程度上擠壓了著作權(quán)人與著作權(quán)集體管理組織之間的談判空間，實(shí)際上不利于授權(quán)行為的發(fā)生。專屬授權(quán)不符合著作權(quán)人自身的利益需求與市場(chǎng)的實(shí)際需要，同時(shí)也違背了著作權(quán)集體管理組織自身的非強(qiáng)制管理性。應(yīng)當(dāng)刪除權(quán)利人與著作權(quán)集體管理組織之間專有授權(quán)合同的限制，允許權(quán)利人在合理范圍內(nèi)進(jìn)行非專有授權(quán)，以示對(duì)權(quán)利人意思自治的充分尊重。

（二）構(gòu)建多元的糾紛解決機(jī)制

現(xiàn)階段我國(guó)關(guān)于著作權(quán)集體管理的糾紛主要通過(guò)訴訟機(jī)制解決，導(dǎo)致法院相關(guān)案件量居高不下，而訴訟作為著作權(quán)集體管理糾紛解決的終局方案，有其局限性：一是著作權(quán)爭(zhēng)議往往在初期階段可以通過(guò)協(xié)商或調(diào)解方式解決，濫用訴訟行為容易造成矛盾激化；二是著作權(quán)案件專業(yè)性較強(qiáng)，需要法官對(duì)行業(yè)具有較高層次的了解，而目前我國(guó)僅有部分城市設(shè)立了專門(mén)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院，且案件量每年激增，耗費(fèi)了大量的司法成本。故有學(xué)者指出對(duì)于“證據(jù)確鑿、事實(shí)清晰、案情明確”的案件，有必要采取替代性糾紛解決機(jī)制，避免浪費(fèi)司法資源，提升糾紛解決效率。最新修訂的《著作權(quán)法》第八條第一款中新增著作權(quán)集體管理組織參與調(diào)解的規(guī)定，同時(shí)引入使用費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)裁決機(jī)制。為進(jìn)一步落實(shí)《著作權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定，提升調(diào)解及裁決結(jié)果的權(quán)威性、專業(yè)性和可執(zhí)行性，建議在國(guó)家著作權(quán)主管部門(mén)設(shè)立“著作權(quán)集體管理裁決調(diào)解委員會(huì)”，負(fù)責(zé)裁決關(guān)于使用費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議、使用費(fèi)轉(zhuǎn)付辦法爭(zhēng)議等著作權(quán)集體管理的相關(guān)矛盾，作為司法前置程序釋放司法壓力，提前解決矛盾。同時(shí)，著作權(quán)集體管理裁決調(diào)解委員會(huì)成員應(yīng)當(dāng)包括著作權(quán)集體管理組織代表、權(quán)利人代表、使用者代表、學(xué)者、法官以及行業(yè)協(xié)會(huì)代表等，委員會(huì)主任由國(guó)家著作權(quán)主管部門(mén)代表?yè)?dān)任，以保證委員會(huì)具有廣泛的代表性。此外，有學(xué)者在研究知識(shí)產(chǎn)權(quán)多元糾紛解決機(jī)制時(shí)指出，知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛存在高技術(shù)性的特征，相較于法院訴訟，仲裁可以更好地解決糾紛。域外立法中，歐盟《2014/26/EU號(hào)指令》第三十五條規(guī)定，“成員國(guó)應(yīng)確保集體管理組織和使用者之間的爭(zhēng)議……在適當(dāng)?shù)那闆r下，提交給其他在知識(shí)產(chǎn)權(quán)法方面具有專業(yè)知識(shí)的獨(dú)立和公正的爭(zhēng)議解決機(jī)構(gòu)?！钡聡?guó)《集體管理組織法》第九十二條直接明確，著作權(quán)集體管理組織作為當(dāng)事方的任何一方均可向仲裁庭提出申請(qǐng)。因此建議在《條例》中規(guī)定，由著作權(quán)集體管理行為引發(fā)的糾紛可以根據(jù)當(dāng)事人達(dá)成的書(shū)面仲裁協(xié)議或者合同中的仲裁條款，向仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁，以建立多元糾紛解決機(jī)制，有效緩解目前過(guò)度依賴訴訟的局面。

（三）合理確定作品使用費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)

第一，細(xì)化使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)商機(jī)制，豐富使用費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)參考因素，明確參與協(xié)商的主體。首先，現(xiàn)有規(guī)定中的使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)參考因素單一，缺乏權(quán)利人及使用者的參與，為使收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)更具合理性，建議增加“權(quán)利的種類及其經(jīng)濟(jì)價(jià)值”“訂立許可使用合同和收取使用費(fèi)工作的成本費(fèi)用”“著作權(quán)集體管理組織提供服務(wù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值”“市場(chǎng)環(huán)境和物價(jià)指數(shù)”“國(guó)際慣例”等五項(xiàng)參考因素。其次，“使用者代表”一詞首次在我國(guó)《著作權(quán)法》中出現(xiàn)，須明確其定義。由于使用者人數(shù)眾多，如果任何個(gè)體使用者均可與著作權(quán)集體管理組織進(jìn)行協(xié)商并提起費(fèi)率異議程序，勢(shì)必影響權(quán)利許可授權(quán)效率，因此可以將“使用者代表”定義為包括但不限于相關(guān)行業(yè)的全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)、區(qū)域性使用者團(tuán)體或一定數(shù)量的使用者代表等。此外，為保證使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)商機(jī)制的正常運(yùn)行，應(yīng)要求著作權(quán)集體管理組織和使用者遵循誠(chéng)實(shí)信用原則進(jìn)行權(quán)利許可的談判，并主動(dòng)相互提供所有必要的信息。

第二，構(gòu)建使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)“裁決—訴訟”機(jī)制，詳細(xì)規(guī)定著作權(quán)集體管理裁決調(diào)解委員會(huì)的具體裁決程序：著作權(quán)集體管理組織和使用者代表協(xié)商不成的，可以向著作權(quán)集體管理裁決調(diào)解委員會(huì)申請(qǐng)裁決。著作權(quán)集體管理裁決調(diào)解委員會(huì)自收到申請(qǐng)五日內(nèi)，應(yīng)作出是否受理的決定，符合受理?xiàng)l件的，應(yīng)當(dāng)受理，并通知當(dāng)事人；認(rèn)為不符合受理?xiàng)l件的，應(yīng)當(dāng)書(shū)面通知當(dāng)事人并說(shuō)明理由。著作權(quán)集體管理裁決調(diào)解委員會(huì)原則上采取書(shū)面審查的辦法，但申請(qǐng)人提出要求或者委員會(huì)認(rèn)為有必要時(shí)，可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽(tīng)取相關(guān)人員意見(jiàn)。著作權(quán)集體管理裁決調(diào)解委員會(huì)應(yīng)當(dāng)自受理申請(qǐng)之日起六十日內(nèi)作出裁決。對(duì)裁決不服的，可以自作出裁決之日起六十日內(nèi)向人民法院提起訴訟；當(dāng)事人也可以直接向人民法院提起訴訟。在使用費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)協(xié)商、著作權(quán)集體管理裁決調(diào)解委員會(huì)審查期間，使用者按現(xiàn)有使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)向集體管理組織支付使用費(fèi)，在新的使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)確定后重新進(jìn)行結(jié)算。

第三，細(xì)化著作權(quán)集體管理組織與使用者之間許可使用合同的相關(guān)規(guī)定，明確列舉許可使用合同的主要內(nèi)容，對(duì)許可使用合同進(jìn)行分類，并要求提供全部作品、明確禁止排除部分作品的許可合同。目前我國(guó)著作權(quán)集體管理制度中關(guān)于許可使用合同的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，導(dǎo)致實(shí)踐中著作權(quán)集體管理組織利用壟斷地位，多與使用者簽訂一攬子許可合同，可能涉及搭售、不公平高價(jià)、歧視待遇等壟斷行為，使用者對(duì)此沒(méi)有自主選擇的權(quán)利，損害了使用者的利益，故應(yīng)在立法中明確列舉許可使用合同的具體內(nèi)容要素，增加著作權(quán)集體管理組織管理行為透明度的同時(shí)強(qiáng)化許可使用合同的穩(wěn)定性。